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解讀：中國加入GPA的機遇與挑戰

加入GPA完成中國入世的最后承諾作為WTO法律框架下的協議之一，《政府采購協定》簡稱GPA，在很多媒體報道中卻被稱為第二個WTO。這主要是因為其所強調的高度開放性和WTO相同，而且，加入GPA也需要和成員國進行一對一的談判，其復雜程度也與WTO有一拼。GPA是世界貿易組織管轄的單項貿易協議，是各參加方對外開放政府采購市場，以實現政府采購國際化和自由化的法律文件。

值得注意的是，其并不屬于加入世界貿易組織所需簽訂的一攬子協議的范圍。因此，中國在2001年加入WTO時，并沒有同時簽署GPA，只是承諾愿意接受《政府采購協定》，但是談判事宜另行安排。2006年底，中國正式宣布，將于2007年底啟動加入GPA的談判。清華大學教授于安認為：“加入GPA，是中國完整履行入世義務的標志。只有完成加入《政府采購協定》的程序，才能說中國完整地履行了加入世界貿易組織的承諾。”

GPA強調三個原則：

一是國民待遇原則和非歧視性原則，即各締約方不得通過擬訂、采取或者實施政府采購的法律、規則、程序和做法來保護國內產品或者供應商而歧視國外產品或者供應商;

二是公開性原則，即各締約方有關政府采購的法律、規則、程序和做法都應公開;

三是對發展中國家的優惠待遇原則，即有關締約方應向發展中國家，尤其是最不發達國家提供特殊待遇，如提供技術援助，以照顧其發展、財政和貿易的需求。

GPA的目的就是要求其成員國對其他成員國的供應商開放其政府采購市場，換句話說就是，GPA成員國的企業可以進入其他成員國的政府采購市場，享受和其本國企業同等的“國民待遇”。目前，GPA已有歐盟及其27個成員國、加拿大、美國、日本、以色列、列支敦士登、韓國等41個成員國，另外還有二十多個觀察團成員，中國就是其中之一。機遇入場券和公平秤也許有人會說，現如今，很多的中國企業都已經打入國際市場，甚至在海外擁有自己的營銷網絡，為什么還要加入GPA呢?這就要從政府采購市場的特殊性說起。

從1947年關貿總協定談判開始，國際上就公認把市場分為兩大塊，一是普通商業消費市場，二是公共產品消費市場，前者對應私人消費，后者對應政府采購。政府采購市場和一般市場的區別在于前者的規模和集中效益遠大于后者。按照國際通行的計算方法，一個國家的政府采購市場約占該國GDP的10%~15%左右。如此大的數量和規模，對于企業來說，其意義不言自明。除了規模大之外，排他性也是政府采購的一大特點。政府采購是本國政府鼓勵、培育本國企業的一個有效手段。各國都有關于政府采購應首先考慮本國產品的規定。比如，美國國會通過的《購買美國產品法》就明確要求聯邦政府采購要采購本國產品。而我國的《政府采購法》中也規定：“政府采購應當采購本國貨物、工程和服務。”但是，如果一旦加入GPA，該國就必須按照規定向其他成員國開放自己的政府采購市場。

由此可見，政府采購這塊大蛋糕就是我國加入GPA后給中國企業帶來的最大機遇。“加入GPA，就是為中國企業爭取到了一張參與其他國家政府采購競標的入場券。”中央財經大學政府采購與公共工程研究中心主任曹富國如是說。而中國制造業的競爭力讓一些分析家認為，中國加入GPA之后，將改變整個世界的政府采購格局。于安給記者舉了一個例子：美國法律明確規定，如果一個美國企業要把產品賣給本國政府的話，達到一定數量的產品配件生產國必須是GPA成員國。目前美國企業產品的許多配件在中國制造，但是因為中國不是GPA成員國，致使產品無法進入美國的政府采購市場。

一旦我國加入GPA，不僅會有更多的中國企業直接加入競爭，同時也將帶動一些配件生產企業的發展。不過，在曹富國看來，這還不是中國加入GPA能夠得到的惟一收獲。因為，加入GPA還有利于應用國際規則來規范我國的政府采購市場，從而建立公開、公平、公正的公共市場體系和良好的市場競爭環境，防止公共采購市場的腐敗，促進政府廉潔。“公平競爭、無歧視待遇是GPA的原則之一。這種公平、公開的環境對于中國經濟發展來說，將是非常有利的。一方面可以通過公平競爭，降低開支，提高效率，另一方面也可以在公平競爭中來提高我國企業的技術水平。”另外，由于我國將以發展中國家身份加入GPA，因此，曹富國認為，GPA中對于發展中國家的一些規定也是中國今后能夠享受到的優惠待遇。

比如，在GPA的第5條中就規定：“每一發達締約方應在發展中締約方提出請求時向發展中締約方提供它們認為合適的一切技術援助，以解決這些國家在政府采購領域遇到的問題。”他認為，如果運用得當，這些規定都會給我國企業帶來更多的機會和便利。挑戰與狼共舞和倒計時器開放是雙方面的，你分享人家盤子里蛋糕的同時，自己的那塊蛋糕也得和人家分享。如果你面臨的是胃口和消化功能都比你好的對手，那么很有可能，還沒有嘗到人家蛋糕的味道，你的蛋糕卻已經被人家一搶而空了。這樣的擔憂并不是杞人憂天。從目前GPA成員國的結構就可以看出來，絕大多數都是發達國家。之所以諸多發展中國家不愿意加入GPA，就是害怕自己本國企業的實力有限，一旦允許其他國家企業加入政府采購市場的競爭，很可能導致本國企業的一敗涂地。

中國加入GPA也會面臨同樣的問題。毋庸諱言，按照目前國內產品、服務的品質、營銷網絡和售后保障水平，要在政府采購市場上與發達國家企業開展直接競爭，在相當多的產品和服務領域，我國企業的競爭力還有待提高。甚至有人預測，在政府采購市場上，我國短期內可能會呈現“進大于出”的局面。

在我國加入WTO之后，“與狼共舞”被頻繁用于形容中國企業面臨的現狀。而一旦我國加入GPA，中國企業又將面臨同等境遇，這將為中國企業帶來很大的挑戰。和中國企業一同面對挑戰的還有中國政府。加入GPA就必須要對國內政府采購的整體框架進行調整，以期符合GPA的要求。曹富國認為，對于“年輕”的中國政府采購工作來說，調整的難度很大，有許多棘手的問題需要解決。曹富國所提到的棘手問題之一就是現行政府采購法規的不一致性和不協調性。目前，我國涉及政府采購的主要法規是《招標投標法》和《政府采購法》，前者適用于工程及有關貨物和服務，而后者適用于貨物或者服務。在實際操作中，兩部法律“打架”的情況時有發生，業界對于調整或合并兩部法律的呼聲不斷。“啟動GPA談判，實際上是為我國調整政府采購法律體系安上了一個倒計時器，必須要在有限的時間里進行調整，否則就無法適應GPA的需要。”日前，商務部副部長于廣洲在接受媒體采訪時，也談到了中國開放政府采購市場面臨的三大現實困難。一是中國的政府采購體制才建立不久，政府采購法制不夠健全，同時，政府采購專業人員缺乏，政府采購運行機制不夠協調;二是中國目前的政府采購的管理體制比較復雜，一些部門的職能存在交叉重疊，部門之間協調的工作量很大;三是中國企業的整體競爭力還比較低，企業管理水平不高，缺乏國際競爭經驗。學習來自歐盟的經驗在曹富國和兩位歐盟政府采購專家合作完成的《中國加入WTO政府采購協定與國內改革的機遇》課題中，總結了歐盟有關GPA的經驗。

研究表明，歐盟加入GPA后，通過進一步開放公共采購領域提高了巨大的經濟利益前景。歐盟的經驗表明，有效地開放政府采購市場絕不僅僅是對國內和國際法律的遵守，還將帶給其他領域的豐厚收獲。首先是通過競爭程序獲得了經濟上最有利的合同來實現可持續的經濟增長;其次是有利于提高經營者在本國和國際市場上的競爭力;同時，減少了腐敗的程度。而為了確保這些豐厚收獲，歐盟也建立了相關的監督和實施手段，包括通過內部或者外部審計手段監督來保證相關政策法規的遵守;對受到違法行為損害或者可能受到損害的經營者提供快速有效的救濟手段等等。曹富國認為，根據歐盟的成功經驗，我國應該建立一個或多個有權利協調國內政府采購政策的權威機構，并推廣好的經驗，為加入GPA提供支持和投入。另外，建立全面和統一的法律框架也是當務之急。